工信部挥剑商业短信服务补法律缺位
当前，垃圾短信已成通信服务重灾区。工信部新近发布的2014年第三季度电信服务质量通告显示，12321举报中心三季度受理垃圾短信举报31568件。被举报的短信内容主要包括商业广告推销宣传和涉嫌违法犯罪两类，其中，商业广告推销宣传类垃圾短信主要涉及零售业推销、房地产推销和教育培训等，其占举报总量的27.1%，；而涉嫌违法犯罪类垃圾短信则主要涉及欺诈、违法出售票据证件等，其占举报总量的72.9%，较二季度上升6.9%。足以见得，垃圾短信的严峻形势已不容忽视，治理工作亟待提上日程。
工信部近日公布了《通信短信息服务管理规定(征求意见稿)》，该意见稿对短信息的范畴进行了界定。“短信息服务是指利用电信网向移动电话、固定电话等通信终端用户，提供有限长度的文字、数据、声音、图像等信息的电信业务。”以此看来，被纳入通信短信息服务的不仅包括手机短信，更涵盖微信、微博等新型社交媒体方式。
该意见稿的最大亮点在于，其对商业短信息进行了明确规定，“任何组织和个人未经接收者同意或者请求，不得向其发送商业性短信息；接收者同意后又明确表示拒绝接收短信息的，应当停止向其发送。”
实际上，我国在治理垃圾短信的道路上已走过了十载春秋。早在2004年，信息产业部就已发出通知，要求规范短信息服务。2008年，我国专门成立“中国互联网协会反垃圾短信息联盟”以应对垃圾短信的强势来袭。2012年，全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，明确针对“商业性电子信息”。然而，垃圾短信却并未因此绝迹江湖，反而打下了短信业务的大片江山。数据显示，仅2013年，垃圾短信数量便已超过2000亿条，约占短信业务总量的1/4。
此次意见稿之所以备受关注，与其明确规定了违规推送短信息行为的严厉惩罚措施不无关系。征求意见稿明确指出，“对于违反相关规定的基础电信业务经营者和短信息服务提供者，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，并向社会公告。”这就以明文方式对通信短信息服务进行了“史上最严”的行政处罚规定。
在赵占领看来，工信部挥剑垃圾短信主要有两方面原因：其一，垃圾短信越发泛滥，虽然长久以来工信部及各地通管局都对其加以治理，但并未缓解这一乱象，我国大部分用户都受到过垃圾短信的骚扰。其二，在我国垃圾短信治理史上，未有相关的处罚规定，尤其是针对商业信息的法律规范一直缺位。
三渠道力促新规落地执行
意见稿出台以来，业界不少声音表示，该意见稿内文配套条款过粗，部分条款未能涵盖发送量较小的发送者，尚存在监管盲区。那么，意见稿是否还需要继续细化？
对此，赵占领表示，该意见稿确实还需要在细节处继续完善。比如，就“未经用户许可，任何组织和个人不得向其发送商业短信息”这一条款而言，意见稿并未明确规定用户同意或许可的具体形式，这是亟待作出相应补充之处。如果这方面没有明确加以规定，将为垃圾短信发送主体制造可钻的空子，为垃圾短信泛滥提供温床。目前来看，大致可以提供两种征询途径：一是在每次推送商业短信息前向用户发送征询短信，待用户许可后继续推送，但是采取明示同意还是默示同意还有待研究。二是一次性统一征询用户是否愿意接收商业短信息，如未获得用户许可，则所有商业短信都不统一发送。
从我国多年来与垃圾短信的拉锯战中可以看出，严打与治理垃圾短信并非易事，大家都期待示范性案例带来的雷霆效应。此番工信部新规能否对垃圾短信发送产生实质性的震慑作用，也成为各方关注的焦点。
赵占领认为，意见稿的出炉及后续立法的跟进，对垃圾短信无疑将有一定的震慑作用。但最核心的问题还在于如何严格地去执行，如何解决可操作性不强的难题。在我国，垃圾短信当前主要通过三种渠道流向客户端：一是运营商短信端口，二是伪基站，三是互联网。针对运营商业务短信接口这一渠道，监管部门应加强监督运营商落实这一政策，充分调动运营商的积极性，令其在技术和管理两方面配合执行；针对伪基站，则要采取严厉的刑事打击措施；而通过互联网途径发送的垃圾短信往往不显示号码，这就要在技术上实现对垃圾短信的严厉打击，进一步取得运营商的配合，找出垃圾短信发送主体的真实身份。
正所谓“此消彼长”，可以预见，该规定的落地将使垃圾短信数量减少，但与此同时，是否也会造成垃圾邮件和骚扰电话增多等其他方面的负面影响呢？
赵占领称，一旦垃圾短信发送量减少，垃圾邮件和骚扰电话数量增多的概率较大。目前，我国对垃圾短信的打击惩罚有了明文规定，因而，对骚扰电话也应及时出台行政处罚规定，明确规定由谁处罚、如何处罚。
依法治网常态化有助营造清朗网络空间
近期我国采取了一系列整顿网络空间的举措。工信部抽检5万款手机APP发现67款不良软件、29家网站签署《跟帖评论自律管理承诺书》、网信办清理整治网络视频有害信息专项行动、《通信短信息服务管理规定(征求意见稿)》对短信息服务作出相关规定等。综合来看，这反映了什么？
赵占领表示，近期召开的十八届四中全会以依法治国为主题，而将依法治国落实到互联网领域，即为依法治网。就我国的互联网监管实践而言，从长期来看，主要采取常态化的治理监管，如此方能真正有效地达到整治目的，营造清朗的网络空间；而从短期来看，则多数体现为专项治理行动，有针对性的集中治理可以取得立竿见影之效果。而目前这些重拳举措实际上都是各个专项行动单元，通过延续的、全面的治理，将形成常态化的网络监管。
总体而言，网络空间的治理整顿，首先，要有法可依，制定相关的政策法规；其次，要有法必依，在政策制定之后还需严格保证执行力。
